气候行动｜韧性城市建设⑤：亟待开展城市生命通道建设

摘要： ...

城市是避灾之所，也是孕灾之地。救援期间，人群撤离和救援人员路径，可谓城市的“生命通道”。灾害救援黄金时段，节约每一分钟都是对生命的最大尊重，安全可靠的“生命通道”至关重要。

2023年8月，长沙街头，等待过马路的人。澎湃新闻记者 伍惠源 图

当下城市“生命通道”的突出问题 

1、应急交通规划暂无国家层面统一的法律法规体系、管理体制、规划编制体系和技术标准。

当前各城市依托现有道路资源，选择适宜道路进行强化与整顿，以充当应急救援交通体系，但并未呼应以下两方面需求:

一方面，为保障灾后通行能力，“生命通道”涵盖三大类别，即紧急避难、紧急疏散和紧急救援通道，承载着非常态的临时行为，相比平时有着完全不同的功能、流向、特征和尺度。另一方面，即便单灾种防灾已积累成熟经验，但不同种类灾害，对避难、疏散和救援路线可能提出不同要求。城市生命通道建设亟待通盘考虑和权威指引。

2、欠缺风险意识，忽略关键节点，可能导致应急通道失灵，造成重大损失。

就紧急救援通道而言，涉及城市内部救援及外部驰援，经行路线以交通干道和城市快速路为主。路线中的桥梁、隧道，城市的出入口和城市组团的衔接通道是关键。就人员紧急避难和疏散通道而言，关键节点更大可能分布于楼宇内外和社区周边。建筑内部逃生通道被杂物堵塞、逃生通道出口被锁闭、防火门失效、全封闭防盗窗未设逃生口等，都可能导致人员紧急撤离失败，造成人员伤亡。

3、高风险情境下，对城市灾害的新问题与新挑战预备不足，无法在突发情况下开辟生命通道，挽救损失。

气候变化背景下，极端气候事件以不可预测方式频繁出现。2021年郑州特大暴雨灾害中，地铁隧道灌水，地铁5号线列车受困，最终导致14名乘客死亡。这格外触目惊心，人们无比信赖的地铁，竟成为危险的所在。地铁运营方全无准备，疏散与救援不力，造成巨大损失。这为不确定性高企背景之下的城市应急敲响警钟。

2021年7月，郑州。澎湃新闻记者 伍惠源 图

中国快速城市化已持续30年，城市中早年建成的高密度建筑逐渐老化，灾害发生时，生命通道能否得到保障？2020年元旦，重庆加州花园一栋30层住宅楼发生火灾。这是建成于1990年代的大型居住小区，大火很快从2层烧到楼顶，因车辆占道停放和小区内设路障，消防救援近在眼前却无法施救，所幸住户全部疏散下楼，未造成伤亡。大批量建成的高密度高层建筑接近设计寿命时，城市也进入气候灾害高风险时期。如何保障灾害发生之时，生命通道的畅通和安全？这是中国城市需要直面的新问题。

4、就城市生命通道而言，重视工程措施，轻视非工程手段；就应急救灾而言，重视自上而下的救援，忽略全民应急避灾能力提升和民间力量培育。

提及城市生命通道建设，多关注道路和设施建设的工程性措施。提及应急救灾，多着眼于灾害发生后自上而下的救援和应对。相对忽视防灾管理、物资保障和居住者演练，未能着力支持民间应急救援力量。这将导致社会推动力的缺乏。2022年夏季，重庆应对异常热浪与山火期间，市民迸发出高涨保卫家园抗灾抢险热情，足以证明民间应急力量的重要性。

对城市“生命通道”建设的建议

1、出台最高层级国家减灾基本法，推出地方防灾救灾相关法律，对城市生命通道建设提出具体的技术标准和依据。

既有城市规划体系中，一般只提出防灾减灾总体要求，尚无城市生命通道规划具体技术标准和依据；应急管理的相关法律法规中，仅对应急交通提出“快速反应、迅速控制、有序疏散、救灾物质和人员及时安全送达、医疗队伍及时抵达现场”等总体要求。

中国当前灾害管理政出多门，不利于指挥和协调，难以实现资源配置最优化和灾害损失最小化。有待出台国家层面的减灾基本法，出台城市层面的防灾救灾相关法律，以推动城市综合防灾规划以及生命通道规划建设的进程。开展具体操作层面的城市生命通道规划编制技术和方法研究，形成相关技术规范，以引导建成安全、可靠、完善的城市生命通道。

2、识别城市生命通道上的节点，时时检查、纠错和补齐短板。

为确保应急状态下，救援人员与物资快速安全抵达，被困人员安全有序撤离，城市生命通道必须具有时效性、安全性和容错性。

由此，生命通道必须贯通成网，即使部分路径堵塞，也可迂回到达目的地。对救援通道而言，检查并提升各个节点的可靠度，对桥梁、隧道和高速公路重点防灾，提升设防标准，布局在安全地带；为城市在每个方向设置多个出入口；街道狭窄的老城区面临巨大风险，旧城改造时，应尽量增辟干道、拓宽路面、打通断头路，形成网络状道路系统。就人员撤离通道而言，应由相关部门检查并鼓励市民检查和报告、清除一切障碍物，提供醒目标记和疏散撤离路线引导；应避免两侧建筑物倒塌而堵塞道路，也应避开易燃建筑和火灾隐患区域；也应考虑到可能的夜间撤离，提供充分照明和提示，引导人们安全有序到达紧急避难场所，随后转移到临时避难场所。

3、向不同城市学习经验教训，提升对新灾害挑战的应对能力，为多种灾害情景下的生命通道提供预案和演练。

气候变化背景下，城市进入高风险时期。快速城市化持续数十年，城市向外扩张的同时，也大量利用地下空间，并向上延伸。灾害来临时，如何为地下公共空间开辟生命通道？如果是高楼林立的城区、工业区或危险物仓储区，如何开辟生命通道并保障其畅通高效？城市需要从自身经历的每一次灾害中吸取教训，提升安全韧性；更需要从其他城市学习经验，以让自己做好准备。提升对新灾害挑战的应对能力，为多种灾害情景下的生命通道提供预案和演练，是至关重要的。

4、城市生命通道，化被动刚性应对，为主动韧性应对；从编一本市民安全手册，到编一部城市应急救援和逃生规划。

如前所述，工程与非工程措施结合，可让城市生命通道建设事半功倍。规划是前瞻性的综合解决方案，效用远超过头痛医头，脚痛医脚。如果能着手编制一部城市应急救援与逃生规划，会把被动刚性应对转化为主动韧性应对。

这可以将编一本市民安全手册作为起点。手册中列明城市中各种可能突发事件的应对预案，不同社区生命通道和避难场地列在其中。手册提供给各个单位、街道、小区、楼宇和家庭。编写手册的过程，是公众参与的过程。社区应急经验和撤离路线，都需要对社区情况最熟悉的居民和组织提供。编写和分发手册，也是推动全员应急意识和能力提供的机会。

（说明：本文提及的国际实践，都已在澎湃新闻市政厅栏目引介；相关建议和启发，也已在多篇政策建议中提交）