北京香山论坛·高端对话｜警惕冲突地区国际法履约和中立性问题

摘要： ...

国际规则是实现国际社会稳定发展的前提和基础。第二次世界大战后，以联合国为主体，包括国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等机制的全球治理框架得以建立。虽然这个框架并不完美，但它对世界和平与发展起到了重要作用。

9月12日，第十一届北京香山论坛“高端访谈：全球视界”在北京国际会议中心举行。在以“国际规则”为主题的访谈中，中国海洋法学会原会长、国际海洋法法庭原法官、大连海事大学教授高之国与红十字国际委员会武装力量关系部主任彼得·伊万斯共同讨论了在地区冲突和安全问题中，国际规则的重要性以及面临的挑战。访谈由澎湃新闻（www.thepaper.cn）编委吴挺主持。

图源：北京香山论坛 官网

以下为访谈主要内容

国际规则在全球安全问题中面临的挑战

吴挺：感谢大家参加“国际规则”论坛，此环节我们邀请了两位著名的嘉宾，高之国教授与彼得·伊万斯先生。请问您两位认为最急切以及最关切的安全议题是什么？

高之国：现在有不少国际事件正在发生，包括加沙地带的冲突，乌克兰危机以及能源安全问题。加沙的情况是我一直关心的，因为那里发生了非常严重的人道主义危机，有大量的死亡尤其是儿童的死亡，所以人道法律是我的关注领域。

另一安全问题则是日本核污染水排海。不仅因为这是在我们周边发生的事件，也因为它是一个对海洋环境不确定、长期的影响，甚至对全球都有影响。日本政府在2021年4月正式决定将福岛第一核电站上百万吨核污染水过滤并稀释后排入大海。2023年8月，日本政府单方面强行启动福岛核事故污染水排海，至少要再持续30年。

福岛核污染水中所含的放射性元素多达64种，其中碳14的半衰期约为5730年。即使有最好的科学知识和技术，我们也无法确定它的长期影响，其对海洋生态环境以及人类生命健康遗传等方面究竟会产生怎样的后果？当然也包括对人权的侵害。

《联合国海洋法公约》就保护海洋环境进行了明确阐释。公约第192条规定各国有保护和保全海洋环境的义务；第195条规定一国不应该将污染从一个地区转移到另一个地区，从一种污染转变成另一种污染。各国均有责任保护海洋环境。这是全球各国的义务，不言自明，它不需要非常复杂的解释。联合国关于保护海洋环境的法条都写得很明白。我们的邻国日本应该去严格遵循这一规定，并且严格、认真地履行他们的义务。

彼得·伊万斯：红十字会在冲突地区的工作是为了保护危机中的受害者，像加沙地带的危机是非常灾难性的，我和同事亲眼看到了那里发生的袭击。红十字会多次就加沙地带的灾难性破坏进行了公开谴责。

刚才您也谈到乌克兰危机，包括对基础设施的攻击会影响该地区的供暖，对普通民众来说生活会变得更艰难。还有也门超1800万人需要人道主义援助等，这样的问题很多。但我想让大家特别关注的有两个战略观点。第一个是关于如何遵守国际规则、国际人道法，第二则是关于中立性原则。

国际法是为了保护普通民众，保护那些不参战人员。但如果交战方、冲突方不履行国际法，比如有些军事人员抓了战俘，随意实施打击，这就产生了巨大的人道主义危机，危及到大量平民。如果能够遵循国际法，我们会持续看到它所带来的积极的人道主义影响。其实单靠红十字会自己是做不到这件事的，各国有法律，各国有责任确保合规（遵守国际法方面）。再说一下军事力量，我的一项工作就是要向军方解释法令。因此军方也需要思考在实现其军事目标的同时，保护好平民和那些不参战的人员。

另一方面就是中立性问题。红十字国际委员会是一个中立的国际组织，中立性在现在的环境中到底是什么意思？我们看到有这么多的两极分化，包括国家内部，冲突内部，以及地缘政治层面上，在这个大背景下，到底中立是什么？我们必须得一直维护中立性，要对所有的冲突各方保持中立。

我们需要跟交战双方沟通，比如战俘问题，比如怎样确保我们获得提供人道主义援助的通道。但这变得越来越难了，因为在目前两极分化的世界里，要跟冲突中的各方保持对话并不容易。在当下的世界局势中，要保持中立显得尤为困难。所以我特别想跟在座各位强调“中立性”的重要。

吴挺：谢谢彼得·伊万斯先生，您提到了在合规方面（遵守国际法方面）存在很多问题，还有一个适度性原则，特别是在冲突地区，你觉得这个原则仍然是有效的吗？

彼得·伊万斯：适度性原则，就是当你采取某个军事行动，需要考虑它会对平民产生什么样的影响。比如不能瞄准民事目标，要对被拘押人员进行人道主义的照料，这些重要的共识是很普遍的，所有国家必须遵循，我们必须积极地去落实这些原则。如果不进行限制的话，试想现代武器系统能带来多大的灾害。

国际人道主义法的价值在于减少这些痛苦的发生。今年是《日内瓦公约》通过75周年。它的核心就是要保护那些陷入冲突但没有参与到冲突中的人们。这仍然是一个非常强有力的条约。

吴挺：请问高教授，您是不是仍然对国际法在相关安全问题上的效力/影响力持乐观态度，特别是您刚才提到了海洋环境的污染，还有不可持续发展这方面的挑战？您仍然保持乐观吗？

高之国：我们在谈国际海洋法的时候，都会自动联想到《联合国海洋法公约》。这是在联合国指导之下谈判达成的，经过14年冗长的谈判，100多个国家参与到多边谈判中，最终达成公约。

该公约总共包含320条法令条例，这在国际多边条约当中是前所未有的。它为全世界如何利用海洋资源提供了基本的准则。更重要的是，它建立起了一个司法体系/机构，就像我前面提到的国际海洋法庭，这个法庭的任务就是去解释和落实这个公约的条款。

在过去40多年里达成了3个补充协议。其中至关重要的是2023年达成的《BBNJ协定》，即国家管辖范围以外海域的生物多样性公约，为公海海洋生物的保护和可持续利用建立了框架。到目前为止已有170多个国家签署该协定。但不幸的是目前来看其效力不尽如人意。

在地区冲突中，中立性尤为关键

吴挺：彼得，您觉得在合规遵守国际人道主义法，以及人道主义行动方面，两者之间怎样权衡？

彼得·伊万斯：国际人道主义法是非常完整的一套体系，目的就是为了保护群众，特别是那些没有参战的人，比如那些变为囚犯的战士也得到了法律的保护。但如何预防战争仍要依据《联合国宪章》。这要怎样去权衡呢？

一方面军队要实现自己的军事目标，但同时也需要考虑怎样避免对平民目标的伤害和影响。这一直是我们最关注的一点。红十字会非常重要的职责就是要提醒各国履行义务，如果发现有对公民造成任何的风险，我们就会提醒相关国家。红十字国际委员会的工作方式是跟各国家进行秘密对话——你在军事方面要取得目标，同时也要保护好人道主义的权利。一旦军事行动没有形成平衡，没有顾及到人道主义的利益，就会产生巨大的人道主义损失。

我还想提醒大家，其实每个环节都是相互依赖的。比如袭击破坏了电力设施，导致医院断电，公民就无法得到医疗服务，也没有办法得到干净的水源，随后无法排放废水，随之而来的就是疾病的发生。所以，我们要看到冲突的整体性。在冲突中人道主义和动用军事武力间要做权衡，这是很重要的。

第二点就是我之前所谈到的中立性。这样我们才能在冲突地区进入那些需要获得救助的地方。有时候交战方不希望人们进入交战区，不希望我们去提供人道主义协助。我们一直在谈论国际人道主义法，如今《日内瓦公约》的缔约国已经达到196个。我们（红十字国际委员会）希望每个国家都能履行义务，保证人道主义援助能进入冲突地区。但事实上这很难，这也是紧张局势的根源之一。

在公共信息传播方面，需要让更多的人知道红十字国际委员会是中立的。因为在公共领域有很多批评人道主义的信息，会让工作人员处于威胁中。曾有一个穿制服的人进入我们工作的区域，说红十字国际委员会只保护其中一方，实际上我们保护的是所有中立的人，包括平民。这是我们会面对的一种特殊威胁。

吴挺：高教授您有什么需要补充的吗？

高之国：我和彼得·伊万斯观点相同，中立性是非常重要的。人道主义法也是国际法律的一部分。虽然我们会面临一些困难，但在冲突地区，人道主义组织和全球组织一直在帮助那些需要援助的人。

吴挺：彼得·伊万斯先生，在您看来有没有办法能够促进这些全球的法律和规则呢？

彼得·伊万斯：我认为重要的是，当几乎其他所有的法令都失效时，如在乌克兰以及加沙危机中至少需要有一个国际法令，作为框架它可以预防一些灾难的发生。

毫无疑问，我认为有效的国际人道主义法确实能够减少对平民的伤害，可以帮助释放被羁押的平民。如果运用适当，这个框架法律也可以保证人道主义的援助。我们需要在合规方面继续开展工作，各国应该提供支持。中国也提出了要解决这些问题，我们非常欢迎，像北京香山论坛这样的平台非常好。

我们要看清楚科技会带来怎样的改变，比如自动化的武器系统可以在没有人为指令下达的情况下去攻击目标。这是极度危险的。联合国秘书长和红十字国际委员会主席曾呼吁各国对自主武器系统制定新的禁令和限制，并且建议各国在2026年之前缔结一项具有法律约束力的文书。我们必须在自主化武器失控前，在潜在的人道主义危机发生前，让它们变得合规。因此我们需要加快立法并签署相关法律。

“基于规则的国际秩序”模糊且具有欺骗性

吴挺：高教授有什么需要补充的吗？哪里可以进行改进？

高之国：谈到国际规则我想很多人都会自动想到国际法律，更具体的是国际的司法文件包括多边协议和一些公约、声明等。除了国际法令我们还经常听到另一个词，“基于规则的国际秩序”。这主要是由美国同仁或者美国政客提出，以及西方媒体会这样去倡导。“基于规则的国际秩序”这种措辞让人非常疑惑，甚至有些欺骗性。

目前为止，还没有学者、官员、媒体可以给一个准确定义，去定义“基于规则的国际秩序”是什么，这种情况让我们感到很困惑。有一种观点是需要有意保持它的模糊性。虽然这样的措辞非常模糊，但它给人留下的印象是——规则的秩序是由美国引领来定义的，由西方进行过滤选择并且由西方的价值观去定义。只有少数的“全球南方”用过这个措辞。

目前的国际秩序是在二战结束之后建立发展起来的，主要是基于《联合国宪章》、联合国系统。现在我们说的国际秩序关切的是和平、稳定和发展。而中国过去几十年的改革开放也是侧重于经济发展、社会发展，我们在这一秩序里取得了很多成绩。所以中国是这一秩序的受益者，也是支持者。中国不寻求挑战和改变目前的国际秩序或国际法规。“全球南方”包括中国想要尝试的是改善全球秩序，以此来应对目前全球范围内快速发生的各种变化。

在之前谈话中斯里兰卡的上将提到，全球每小时都在发生新的变化。现在的国际秩序或国际规则不是完美的，彼得·伊万斯也谈到了中立性和合规性。我认为这两点被一系列挑战影响了，包括但不限于全球秩序的一种实用主义观点——如果它对我有利我就使用，如果没有利，我就放弃它。

总结一下中国在全球规则上的基本原则，主要有三点。第一，中国支持联合国为主体的全球治理框架；第二，中国主张“以国际法为基础的国际秩序”；第三，中国坚决维护《联合国宪章》和基于宪章的国际关系基本准则。

所有国家都应该遵循全球秩序，不应该使用实用主义的观点去选择性使用。最后，各国应该进行深入的探讨，如何去改善全球国际秩序和法规，以应对现在全球范围内快速发生的巨大变化。